В Киеве была представлена концепция системы международных гарантий безопасности Украины. Она, по плану ее создателей, должна не только помочь Украине справиться с нынешним российским вторжением, но и застраховать ее от новой агрессии России в будущем.
Несмотря на то, что эту концепцию только сейчас начнут обсуждать потенциальные подписанты – Россия среди них не значится – она уже вызвала крайне нервную реакцию в Москве.
Если наработанные в Киеве предложения будут поддержаны партнерами, прежде всего странами НАТО, Украина будет форсированно милитаризироваться и еще глубже с ним сотрудничать, не отказываясь при этом от намерений в будущем вступить в состав Альянса.
Впрочем, опрошенные эксперты оценили перспективы реализации Киевского договора безопасности неоднозначно.
С одной стороны, он, конечно, лучше, чем Будапештский меморандум, который должен был гарантировать безопасность Украины после ее отказа от ядерного оружия. С другой – в Киеве замахнулись на создание конструкции безопасности, аналогов которой в современном мире найти не удается, и совсем не факт, что она заработает именно так, как задумывали ее создатели.
В начале 90-х, после распада Советского Союза, Украина оказалась владелицей третьего по величине ядерного арсенала в мире. В силу разных причин от этого арсенала Киеву пришлось отказаться.
Тогда впервые в истории Украины возник вопрос о предоставлении ей определенных гарантий безопасности и территориальной целостности со стороны более сильных государств.
Именно с этой целью в 1994 году был подписан Будапештский меморандум. В нем США, Великобритания и Россия обязались уважать независимость и границы Украины, воздерживаться от силы и экономического давления против нее, а также добиваться от Совбеза ООН безотлагательных действий, если Украине грозит любая опасность.
Аннексия Крыма и начало конфликта на Донбассе в 2014 году показали, что Будапештский меморандум был мертворожденным.
Он просто не предусматривал ситуации, когда агрессором в отношении Украины выступает подписант этого самого меморандума плюс еще и постоянный член Совбеза ООН, который должен на эту агрессию реагировать.
Другие подписанты, Вашингтон и Лондон тогда просто развели руками: положений, юридически обязывающих Штаты и Британию вступиться за Украину, этот документ действительно не содержал.
Ученая горьким опытом Будапештского меморандума, Украина вернулась к теме гарантий своей безопасности в начале этого года. На ее границе тогда сконцентрировались десятки тысяч русских солдат, западные разведки предупреждали о подготовке Россией полномасштабного вторжения.
Менее чем за сутки до начала войны, 23 февраля, Владимир Зеленский на совместной пресс-конференции с президентами Польши и Литвы говорил: “Не секрет, что “Будапешт” не работает… Мы сами себя защищаем при поддержке наших партнеров. Но гибнут именно украинцы” , поэтому Украине нужны гарантии безопасности, четкие, конкретные, и уже сейчас”.
Украинский лидер добавил, что, по его мнению, среди стран, которые должны предоставить Киеву такие гарантии, должна была бы быть и Россия: “Не секрет, что я много раз предлагал президенту России сесть за стол переговоров и говорить, потому что это вопрос диалога, а не вопрос условий”.
В то время Россия упорно требовала от США и НАТО гарантировать, что Украина никогда не станет членом Альянса. На этой неделе агентство Reuters сообщило, что незадолго до вторжения главный кремлевский переговорщик с Украиной Дмитрий Козак якобы сообщил Владимиру Путину, что получил от Киева гарантии отказа от вступления в НАТО – очевидно, в обмен на отказ России от планов начать большую войну, – но Путин эту сделку отверг.
Наконец, уже после начала полномасштабных боевых действий на территории Украины, в феврале-марте-апреле этого года, когда Киев и Москва еще вели переговоры об урегулировании конфликта, идея о гарантиях безопасности, которые должна получить Украина после окончания этой войны, также постоянно обсуждалась. переговорщиками.
В “Стамбульском коммюнике”, представленном 29 марта, говорилось, что Киев соглашается на внеблоковый статус безъядерного государства, отказывается от размещения на своей территории иностранных военных баз и контингентов, а также ограничивает военное сотрудничество с Западом в обмен на “четкие документальные” гарантии безопасности” от ряда стран.
В первоначальном замысле в перечень этих стран входили все постоянные члены Совбеза – то есть, в том числе, и Россия.
Впрочем, уже очень скоро стало ясно, что “Стамбульское коммюнике” не заработает. Переговоры между Киевом и Москвой окончательно заглохли, и сейчас в обеих столицах признают возвращение к этому документу невозможно.
Однако в Киеве о самом концепте гарантий безопасности не забыли. 1 июля этого года начала свою работу специальная группа по международным гарантиям безопасности для Украины. А 13 сентября “группа Ермака – Расмуссена”, названная так по фамилиям ее сопредседателей, главы Офиса президента Украины Андрея Ермака и бывшего генсека НАТО Андерса Фога Расмуссена, представила результат своей работы – рекомендации по содержанию будущей конструкции безопасности Украины, Киевского договора безопасности.
Новые гарантии
Прежде всего, признают создатели этого документа, уникальная система безопасности, которая им выстраивается, может считаться переходной: рано или поздно Украина вступит в НАТО и присоединится к системе коллективной безопасности Альянса – “один за всех и все за одного”.
Пока Украина не стала членом НАТО, краеугольным камнем ее безопасности должна быть 51-я статья Устава ООН, которая гарантирует каждому государству неотъемлемое право на индивидуальную или коллективную самооборону.
Документ констатирует: для того, чтобы Украина была способна защитить себя, она нуждается в ресурсах для содержания многочисленных вооруженных сил, инвестиций в свой оборонно-промышленный комплекс, масштабной передачи вооружений и интенсивных учений для ее военных под эгидой ЕС и НАТО.
Поэтому, говорится в рекомендациях, группа стран-гарантов должна обязаться:
- оказывать Украине финансовую помощь для поддержки ее оборонного бюджета;
- направлять средства, в том числе безвозвратно, на восстановление и развитие ОПК Украины;
- передавать Киеву технологии производства вооружений и экспортировать в Украину оружие;
- проводить регулярные учения украинских военных;
- реализовывать программу противодействия киберугрозам;
- постоянно обмениваться разведданными.
В результате такого сотрудничества в Украине не только должна окончательно сформироваться регулярная армия, способная противостоять российской агрессии. В документе говорится о силах территориальной обороны, “которые включали бы всех гражданских лиц в возрасте от 18 лет”.
Отдельно в рекомендациях фигурирует вопрос о санкциях. Во-первых, гаранты должны обязаться не снимать с Москвы существующие, согласованные с 2014 года, санкции, пока Россия:
- не прекратит нынешнюю агрессию против Украины;
- не гарантирует, что не нападет на нее в будущем;
- не компенсирует Украине ущерб, нанесенный во время вторжения.
Любое снятие с России санкций, говорится в рекомендациях, должно происходить “в тесной координации с Украиной”.
На будущее – авторы документа уже размышляют о периоде после окончания нынешней войны – страны-гаранты должны согласовать пакет санкций объемом не меньше нынешнего, который автоматически применится к России, если она снова нападет на Украину.
Фундаментальные принципы этой системы безопасности будут содержаться в подписанном всеми гарантами совместном документе о стратегическом партнерстве.
Неотъемлемой частью этой системы станет целый ряд двусторонних документов, которые Украина подпишет с каждым гарантом в отдельности и в которых будет прописан объем и тип помощи, которую Киев получит от каждого конкретного гаранта.
Андрей Ермак утверждает, что обязательства гарантов по Украине будут юридически обязывающими, а все эти договоры ратифицируют их парламенты.
Как будут работать гарантии
По замыслу авторов документа, наработать и подписать полноценный договор о гарантиях безопасности, основанный на их рекомендациях, можно хоть сейчас, не дожидаясь окончания нынешней войны. В конце концов, многие его положения – о поставках в Украину современного вооружения, обмене разведданными или санкциях против России – и так реализуются уже сегодня.
Но как будут работать эти гарантии после того, как продолжающаяся война война закончится?
Так что если в будущем Россия снова решится напасть на Украину, гарантии безопасности будут активироваться запросом, который Киев должен будет направить своим партнерам в случае угрозы.
Это важно, настаивают авторы рекомендаций: ведь для запуска всего механизма реагирования на угрозу не нужно будет ждать какого-либо подтверждения или одобрения, например от Совета безопасности или Генассамблеи ООН.
В самое короткое время – например, в течение 24 часов с момента получения запроса (конкретные временные рамки еще будут обсуждаться при подготовке текста договора) – гаранты должны будут собраться для коллективных консультаций. В течение, например, 72 часа должно быть принято решение об активации расширенных гарантий коалицией партнеров Украины.
Подробности этих гарантий, очевидно, будут прописаны в двусторонних документах, которые Киев подпишет со своими партнерами, но речь будет о предоставлении Украине вооружений, применении санкций против России, политической поддержке Киева.
“Расширенные гарантии в случае новой агрессии должны применяться в случае, если Украина подвергается нападению на своей территории в рамках международно признанных границ”, – говорится в рекомендациях. То есть следует читать, сфера действия гарантий будет распространяться и на Крым, и на оккупированные ныне территории Донбасса, а тем более Запорожcкой и Херсонской областей.
Кто такие гарантии?
Рекомендации дают достаточно однозначный ответ на вопрос о том, кто войдет в круг стран-гарантов безопасности Украины.
Наивные идеи о том, что гарантировать безопасность Украины может нынешний агрессор – Россия или, допустим, его сателлит Беларусь, которые высказывались весной этого года и уже тогда критиковались киевскими и западными экспертами, сейчас не учитываются.
“После военных преступлений, которые Россия совершила в Украине, немыслимо, чтобы она стала государством-гарантом. То же касается и Китая, который сейчас поддерживает Россию, – сказал ВВС Андерс Фог Расмуссен. – Мы будем искать гарантов в кругу демократических государств, прежде всего, членов НАТО, но и за пределами Альянса тоже”.
В самых представленных в Киеве рекомендациях список потенциальных гарантов описывается так: “К договору могут присоединиться такие страны как США, Великобритания, Канада, Польша, Италия, Германия, Франция, Австралия, Турция, страны Северной Европы и Балтии, Центральной и Восточной Европы, но список не является исчерпывающим”.
В документе говорится и о том, что к определенным конкретным вопросам, которые будут подняты в “большом” договоре, смогут присоединиться и другие страны – например, сейчас входящие в “формат Рамштайна” по обеспечению Украины вооружениями.
Однако, подозревают эксперты, потенциальные трудности с реализацией положений документа, наработанного группой Ермака-Расмуссена, могут начаться уже на этапе создания списка гарантов.
“Этот документ предусматривает, что некоторые страны НАТО примут дополнительные гарантии безопасности, которые будут предложены Украине. А это значит, что эти страны могут оказаться в предстоящей войне с Россией, если дела пойдут плохо. Документ не предусматривает, что это будет означать сплоченность и стабильность” НАТО», – говорит заместитель директора лондонского Королевского объединенного института оборонных исследований Джонатан Ийял.
“А это коренным образом нарушает принцип НАТО, согласно которому все его члены имеют одни и те же обязательства и задачи. Поэтому я, честно говоря, считаю невозможным, чтобы Германия и Франция просто взяли на себя такие обязательства. А если они этого не сделают, думаю, это будет серьезные проблемы для способности НАТО функционировать и будет иметь прямо противоположный эффект, поощряя кого-то в Москве проверить, действительно ли эти гарантии безопасности что-то означают”, – продолжает Ийял.
Открытым остается вопрос, захочет ли взять на себя обязательство гаранта Турция. С одной стороны, она продолжает активно сотрудничать с Украиной, в частности, поставляя ей знаменитые ударные дроны “Байрактар”. С другой – она сохраняет в меру теплые отношения с Москвой, активно критикуя западную санкционную политику в отношении России.
“Убедить Анкару присоединиться к соглашению, предусматривающему введение более или менее автоматических санкций против России в случае нового нападения, будет политически сложно”, – признает Ян Бонд, глава отдела внешней политики лондонского аналитического Центра европейских реформ.
Реально или нереально?
Впрочем, Ян Бонд считает, что, хотя о полноценной реализации предложений группы Ермака-Расмуссена до тех пор, пока российские военные находятся на украинской земле, говорить сложно, в целом документ “не слишком амбициозен в плане такой обороны в стиле НАТО – мол, другие страны имеют оказывать Украине военную помощь”.
“Думаю, на нынешнем этапе это реалистичная позиция”, – говорит он.
Израильский военный эксперт Давид Гендельман отмечает отличия нынешнего документа от абстрактных гарантий безопасности, с которыми Украина имела дело в прошлом.
“Это противоположность Будапештскому меморандуму, (предполагавшему, что) “мы отдаем возможности самообороны, в данном случае ядерное оружие, а вы нам обещаете нерушимость наших границ”. Здесь, говоря простыми словами, мы видим (позицию) “мы ничего не отдаем, а вы нам помогаете стать сильнее в самообороне”, – говорит он.
“По сути, это расширение и закрепление обязательствами происходящего сейчас: финансовая помощь Украине, поставка вооружений, подготовка личного состава ВСУ, обмен разведданными. Поэтому этот договор имеет больше шансов воплотиться во что-то реальное и принести реальную пользу, чем абстрактные” гарантии в стиле того же Будапештского меморандума”, – убежден Гендельман.
Эксперты отмечают, что ключевое отличие рекомендаций группы Ермака-Расмуссена от предыдущих предложений по безопасности для Украины состоит в том, что они не предусматривают согласия Киева на какой-либо вынужденный компромисс для обеспечения своей безопасности – типа отказа от курса на НАТО или запрета на международные военные учения на своей территории.
Тем не менее Джонатан Ийял из Королевского объединенного института оборонных исследований считает этот документ нереалистичным.
“Во-первых, крайне маловероятно, что такие страны как Германия или Франция смогут предложить Украине такие же гарантии безопасности, как, например, Польша… Не исключено, что каждая отдельная страна попытается предложить военную помощь по-своему. Но в результате получится запутанный список разных гарантий, одни надежнее других, другие убедительнее, а в сумме все это создаст ситуацию, при которой шансы просчитаться будут очень велики», – говорит Ийял.
“Во-вторых, документ совершенно открыто предусматривает в будущем возможность прямого военного противостояния между Западом и Россией без серьезной подготовки общественного мнения на Западе по поводу таких обязательств”, – говорит он, предполагая, что в перспективе такой подход может привести к расколу НАТО на лагеря стран, готовых и не готовых воевать за Украину.
Вызывает вопрос у эксперта и положения документа о том, что описанные им гарантии будут покрывать всю международно признанную территорию Украины, включая тот же Крым.
“Теоретически это правильно. Но давайте будем честными, это предполагает обязательства по освобождению Крыма от российского контроля. Я бы сказал, что свидетельств международной поддержки таких широких обязательств по безопасности Украины сейчас нет”, – отмечает он.
С другой стороны, признает Ийял, в первую очередь, чего неизбежно потребует Украина в момент окончания войны, – это гарантии помощи от Запада в случае новой агрессии России.
“В этом смысле Расмуссен и Ермак подготовили то, с чем нам и так рано или поздно придется столкнуться. Но мое убеждение заключается в том, что такие гарантии безопасности никогда не смогут быть официально закреплены, потому что они нарушают базовый принцип: ты получаешь гарантии безопасности только при вступлении в НАТО или ЕС, и эти гарантии такие же, как и у других государств в этих союзах”, – резюмирует он.
“Гореть земля и будет плавиться бетон”
Между тем, на публикацию проекта системы гарантий безопасности для Украины крайне нервно отреагировали в Москве.
“Прологом к третьей мировой войне” назвал этот документ заместитель секретаря российского Совбеза Дмитрий Медведев.
“Если эти недоумки продолжат безудержную накачку киевского режима самыми опасными видами вооружений, то рано или поздно военная кампания перейдет на другой уровень… И тогда уже западным странам не удастся отсидеться в своих чистеньких домах и квартирах… У них в прямом смысле будет гореть земля и будет плавиться бетон. Нам тоже сильно достанется. Всем будет очень плохо”, – написал он в телеграмм-посте, в котором нашлось место и для эмодзы в виде улыбающихся фекалий, и для цитаты из библейской книги Апокалипсиса.
Пресс-секретарь Владимира Путина Дмитрий Песков был менее эмоционален, заявив, что “подготовленный киевскими властями документ” превращает “проведение специальной военной операции” в даже еще более актуальное.
“При существующем статусе-кво, положении, вряд ли кто-то может дать Украине большую безопасность, чем руководство этой страны. Только оно должно совершить действия, ликвидирующие угрозу для РФ, и все прекрасно знают, какие это должны быть действия”, – добавил он.
Что дальше?
Так либо по другому, сопредседатели рабочей группы провозгласили первый этап собственного труда завершенным и сейчас начинают следующий: продвижение собственной концепции на уровне возможных подписантов контракта.
Ведь, рассказал Андерс Фог Расмуссен BBC, во время подготовки рекомендаций они сознательно не консультировались с правительствами стран, которые, по их замыслу, могли бы стать гарантами безопасности Украины.
Уже во вторник Андрей Ермак в онлайн-формате представил эти наработки политическим советникам глав государств и правительств восьми государств центральной и восточной Европы.
Поручение продвигать Киевский договор безопасности на международном уровне получили министр иностранных дел Украины и спикер Верховной Рады. Андерс Фог Расмуссен на встрече с Владимиром Зеленским пообещал предоставить эти рекомендации на личных встречах с представителями правительств западных государств.
Однако уже сейчас Расмуссен признает: главной точкой приложения усилий в этом смысле должны быть Соединенные Штаты Америки.
“Если США не подпишут договор, забудьте о нем. В него никто не поверит, – сказал он – Если же США подпишут, это сделают еще целый ряд стран”.
Джонатан Ийял не видит шансов на то, что Вашингтон пойдет на предложенные в документе гарантии безопасности: слишком высоким в таком случае становится риск того, что Штаты все-таки окажутся вовлеченными в непосредственное противостояние с российскими вооруженными силами, которого они старательно стараются избежать.
Расмуссен в ответ на прямой вопрос, показывали ли драфт опубликованного во вторник документа госсекретарю США Энтони Блинкену, посетившего на прошлой неделе Киев с неанонсированным визитом, говорит: нет.
Хотя, признает он, в подготовке документа принимали участие бывшие американские чиновники – например, советник по национальной безопасности президента Джорджа Буша-младшего Стивен Гедли, бывший посол США при НАТО Иво Даалдер или бывший заместитель министра обороны Мишель Флорной.
“Я думаю, что в целом (США) будут удовлетворены”, – прогнозирует Расмуссен реакцию официального Вашингтона на документ о гарантиях.
И Расмуссен, и Ермак утверждают, что создать полноценный договор на базе разработанных ими рекомендаций, а подписать его с первыми странами-гарантами нужно как можно быстрее. При этом конкретных временных ориентиров они не называют.
“Это недели, месяцы, годы?” – спросил корреспондент у Андерса Фога Расмуссена, который избегал прямого ответа на этот вопрос.
“Ну, точно не годы”, – рассмеялся он в ответ.
Спасибо!
Теперь редакторы в курсе.