До войны сельское хозяйство давало Украине 20% ВВП и 40% украинского экспорта. А в мире Украина единолично покрывала половину потребностей Всемирной продовольственной программы ООН.
Основой всего были зерновые и масличные культуры. Они же на второй год войны повлекли за собой раздор с ключевым союзником и соседом – Польшей. Дошло до того, что там пригрозили: из-за зерна могут заблокировать вступление Украины в ЕС.
Официальные переговоры о вступлении Украины в ЕС могут начаться еще до конца этого года – после того, как в ноябре Еврокомиссия обнародует предварительный отчет о том, насколько Киев уже выполняет необходимые условия.
Что показал зерновой конфликт с Польшей и другими соседями? Будет ли исчерпана проблема, когда спор завершится?
Может ли АПК – локомотив довоенной украинской экономики – превратиться в препятствие на пути в Европейский Союз?
В начале были деньги
Если посмотреть на то, с чего все началось в польско-украинском зерновом споре, то без понимания механизма аграрных субсидий в ЕС и в отношениях ЕС-Польша, обойтись невозможно, говорит Лана Зеркаль, юрист и дипломат, бывший заместитель министра иностранных дел по евроинтеграции. . Ее называют одним из авторов Соглашения об ассоциации с ЕС.
В сухом остатке, почти за полгода конфликта, кроме запрета на импорт, Польша и другие соседи Украины добились дополнительных 100 млн евро агросубсидий, львиную долю из которых получила именно Варшава.
“Вопрос субсидирования фермеров – один из ключевых, которые следует принимать во внимание при анализе любых конфликтов, которые будут возникать во время переговоров о нашем вступлении в ЕС”, – говорит Лана Зеркаль.
В целом, прогнозирует она, при вступлении в ЕС Украина, ввиду мощности ее аграрного сектора, будет “конкурировать за возможность получать эти субсидии и с Польшей, и с Францией, с Испанией, Португалией”.
Дипломатка обращает внимание на публикацию Financial Times, в которой говорится, что в случае членства в ЕС Украина могла бы претендовать на 186 млрд евро из европейского бюджета в течение семи лет. FT пишет об этом со ссылкой на внутренний отчет Совета ЕС, который видели журналисты.
Общую стоимость присоединения девяти возможных новых членов там оценивают почти в 258 млрд евро. Чтобы все это профинансировать, Брюсселю придется урезать часть расходов на субсидии фермерам нынешних стран-членов, говорится в исследовании.
“Все страны-члены будут должны платить больше, а получать меньше из европейского бюджета. Многие страны, являющиеся в настоящее время преимущественно получателями средств, станут донорами”, – цитирует FT исследование Совета ЕС.
В то же время украинские аграрии пока вообще не задумываются над этим. Или, по крайней мере, не задумывались о зерновом конфликте с Польшей.
“В Украине нет таких дотаций и субвенций, которые существуют в ЕС. Наш бизнес научился выживать в таких конкурентных условиях, и даже во время войны – зарабатывать, выращивать и быть конкурентным”, – говорит Денис Марчук, глава Всеукраинского аграрного совета (ВАР).
Он отмечает, что среди украинских фермеров нет особого желания включаться в соревнования за европейские дотации и претендовать на поддержку, которая уже существует для аграриев в ЕС. Но у них уже появилось понимание, как важно учитывать это во время переговоров.
“Мы понимаем, что на пути присоединения Украины к европейскому сообществу таких вопросов будет возникать еще многое, и аграрный вопрос будет одним из ключевых при вступлении Украины в ЕС”, – говорит представитель аграрной ассоциации.
А речь идет о десятках миллиардов евро каждый год.
Цена вопроса
Участники фермерских протестов издеваются над аббревиатурой САР, называя ее хаотической аграрной политикой, вместо общей
В общей сложности ежегодные дотации сельского хозяйства странами, составляющими костяк мировой экономики, оценивают около 700 млрд долларов в год. Тем не менее, государственная поддержка аграриев вызывает торговые споры на всех континентах. При этом ЕС – среди лидеров по субсидированию сельского хозяйства в мире.
Общая европейская аграрная политика (САР, Common agricultural policy), которая и стоит в основе механизма субсидий, началась еще в 1962 году – до того, как сформировался Европейский экономический союз и зона свободной торговли в нем.
Долгое время поддержка сельского хозяйства составляла львиную часть бюджета ЕС. 40 лет назад это было более 60%, в последнее десятилетие – более трети, а в следующую пятилетку от 2023 – чуть меньше трети. Но все время речь идет об огромных деньгах – плюс-минус 55 миллиардов евро каждый год.
По данным Еврокомиссии, в среднем в ЕС в поддержке нуждаются почти 87% всех аграрных хозяйств. В Польше этот показатель на 10% выше, и эта разница приходится на поддержку малых ферм.
Платформа FarmSubsidy.org исследовала, что между 2014 и 2021 годом Польша входила в первую пятерку стран ЕС по размерам аграрных субсидий.
Если учесть европейские аграрные дотации на гектар, то и здесь Польша в первой пятерке.
По объему аграрного производства в ЕС Польша борется за пятое место с Нидерландами. Но при этом голландские фермеры получают в пять раз меньше субсидий, чем польские. И это лишь небольшая часть цифр и интересов, много лет формировавшихся в ЕС.
При этом, как обращает внимание Лана Зеркаль, зерновый спор между Украиной и ее европейскими соседями базируется только на политических заявлениях и эмоциях, а не на экономических показателях.
Где здесь место Украины?
В мае 2022 года, чтобы с одной стороны поддержать украинскую экономику, а с другой – бедные страны Африки и Азии, зависевшие от поставок украинского зерна, Еврокомиссия решила убрать все пошлины и квоты на импорт из Украины. Украина получила беспрепятственный доступ на рынок ЕС, не являясь при этом его членом.
Пока из-за российской агрессии против Украины цены на зерно на мировых рынках били рекорды, проблем не было – места хватало всем. Когда же к концу 2022 года цены начали снижаться, в частности, и благодаря украинскому экспорту через черноморский зерновой коридор, начались проблемы.
Фермеры в Польше и других странах-соседях заявили, что цены рухнули из-за того, что их рынки захлебываются от дешевого украинского зерна. И в мае 2023 года под давлением пяти стран-членов ЕС, граничащих с Украиной, Еврокомиссия согласилась на временный запрет импорта в эти страны украинской пшеницы, кукурузы, сои и подсолнечника.
Это очевидно противоречило всем действующим договоренностям с ЕС, а также самой идее Евросоюза как рынка без границ.
Однако у инициаторов запрета появилось время, чтобы доказать справедливость своих претензий. Но этого так и не вышло. И 15 сентября Еврокомиссия решила снять ограничения с формулировкой, что “в пяти странах-соседях Украины искажения рынка (из-за украинского экспорта) уже не наблюдаются”.
Но это не сняло вопрос до самого ЕС. Решения Еврокомиссии должны определяться документами и стратегическими интересами, а не попытками удовлетворить различные лобби и отдельные страны.
Он также отмечает, что сторонники запрета использовали противоречивые экономические аргументы, мало подтверждаемые статистикой. В частности, объемы импорта двух главных продуктов из Украины – пшеницы и кукурузы – сами по себе уже уменьшались, когда были введены первые ограничения.
Цифры свидетельствуют, пишет Марек Домбровский, что за год между летом 2022 и 2023 ЕС импортировал из Украины менее 5% от того, сколько пшеницы выращивает сам. По кукурузе показатель был значительно выше – более 22%, но здесь нужно учитывать, что импорт украинской кукурузы помог справиться с проблемами в самом ЕС из-за неурожая 2022 года.
Между тем, в самой Польше дискуссия о ценах на зерно перешла в чисто внутренний разговор о кризисе. И в нем уже не очень обвиняют украинское зерно.
“Цены на сельскохозяйственную продукцию падают на очень низкие уровни, а на себестоимость продукции влияют инфляция и действия государственных монополий”, – говорится в отчете Великопольской сельскохозяйственной палаты (WIR).
А политические заявления, звучавшие от друзей и соседей Украины, становились все более жесткими. Особенно острыми они стали в Польше, где 15 октября прошли парламентские выборы, отмечавшиеся упорной борьбой политических сил, а фермеры являются активной частью польского электората.
Ссора достигла апогея, когда президенты Польши и Украины обменялись жесткими репликами с трибуны ООН, а их встреча не состоялась из-за “плотных графиков” обоих глав государств.
“Мы стали разменной монетой, которую в публичной сфере используют как для решения внутриполитических задач перед выборами, так и внешних в отношениях с Европейской Комиссией”, – говорит Лана Зеркаль.
На одном из этапов спора Польша заявила, что может заблокировать переговоры Украины о членстве в ЕС.
“Когда Польша вступила в Евросоюз, нам пришлось выполнить условия. И эти условия нам были навязаны очень жестко. Мы также должны поставить условия для Украины. Если мы не создадим эти инструменты сегодня, Польша, наверное, не согласится на вступление Украины в ЕС”, — предупредил польский министр сельского хозяйства Роберт Телус.
“Наконец-то Польша сказала правду по поводу украинского зерна. Речь идет не об этом сезоне, а об условиях вступления Украины в ЕС”, – написал в ответ украинский торговый представитель Тарас Качка в фейсбуке.
Он также настаивает, что для Украины принципиально не сугубо возобновление экспорта. Самое важное – это отмена необоснованных ограничений в торговле.
“Балтийские фермеры – не второй класс”, – чтобы сказать это, аграриям из Балтийских государств пришлось ехать в Брюссель. Денис Марчук говорит, что не только аграриям, работающим на земле, но и профильным ассоциациям, имеющим опыт коллективной защиты интересов отрасли, было удивительно видеть, что резкие, единоличные запреты вообще возможны – вопреки общим правилам.
“На пути в Европейский Союз это как-то странно видеть, потому что мы много говорим о едином свободном рынке, беспрепятственно, эти препятствия как раз и создаются”, – говорит представитель ВАР.
Особенно неожиданно, отмечает он, выглядело то, что инициатива торговли с Украиной без пошлин и квот происходила от самого ЕС, но дальше отдельные страны смогли ввести односторонние запреты, и им за это ничего не было: “Тогда задаешься вопросом, все ли хорошо в самом ЕС, если страны единоличным решением могут идти на нарушение норм и правил, установленных самими этими странами”.
Зерно – только начало?
Только Польшей или зерном проблемные вопросы в отношениях с ЕС не иссякнут. Однако большая опасность состоит в том, что только зерном и Польшей приключения украинской аграрной продукции в ЕС не ограничатся.
К примеру, недавно свой протест против дешевой украинской продукции заявили французские фермеры. Французские птицеводы переживают “ситуацию недобросовестной конкуренции”, заявил глава Межпрофессиональной ассоциации поставщиков куриного мяса Anvol Жан-Мишель Шеффер.
“Мы все в разных странах ЕС переживаем одну и ту же ситуацию: нашествие украинских кур дестабилизирует рынок”, – сказал он.
А в сентябре французский производитель сахара Saint Louis Sucre, принадлежащий немецкой Suedzucker, попросил французских фермеров не увеличивать производство свеклы в 2024 году, чтобы не обрушить цены на фоне жесткой конкуренции с дешевым украинским продуктом.
У каждой страны есть свой “гранд крю” – основной продукт, который она будет защищать от конкурентов.
“Этот дождь надолго”, – говорит Лана Зеркаль и отмечает, что Украине не хватает стратегии, как работать с этими проблемами еще до того, как они случаются.
“У нас открылись шлюзы, и экспорт хлынул на европейские рынки. Поэтому у нас и будет такой пестрый набор проблем: здесь зерно, здесь курятина, там подсолнечник или масло”, – говорит дипломатка.
Но то, что произошло с зерном и Польшей, можно воспринимать как первый урок того, что “в ЕС наши друзья, но среди друзей есть конкуренция”.
“Нужно заранее определять, кто может быть нашим союзником в этой борьбе. Определять интерес, как его достичь, а также определить, чем именно мы готовы уступить”, – советует Лана Зеркаль.
При этом связи “друзья-конкуренты” не просты или линейны, и могут меняться во времени. К примеру, говорит Денис Марчук, для Украины в контексте экспорта рынки Польши, Болгарии или Румынии не являются ключевыми, но они стали очень важными, чтобы иметь доступ к другим странам еврозоны, когда традиционный экспортный путь через Черное море перекрыли россияне.
“Почему мы должны ограничивать свои отношения с Испанией или Германией или Нидерландами, которые ожидают украинскую продукцию? – озвучивает вопрос от украинских аграриев представитель ВАР. – Если бы не блокирование Россией Черного моря, мы бы так же и дальше использовали потенциал наших портов, и никогда таких трудностей не возникало с нашими партнерами”.
Сейчас, по его словам, украинские аграрии больше надеются на ВСУ и разблокирование Черного моря, чем на “пути солидарности” в ЕС.
Упреки европейских аграриев – не только польских – касаются также и модели украинского аграрного бизнеса или размеров аграрных хозяйств. Мол, малые и средние европейские фермеры не могут конкурировать с крупными украинскими производителями, называемыми агрохолдингами или агроолигархами. При этом в Польше, в сельском хозяйстве которой преобладают мелкие и средние фермеры, зависящие от европейских субсидий, этот аргумент появился задолго до начала зерновых споров и раздается уже несколько лет.
Денис Марчук отмечает, что и в этом вопросе нужно опираться на цифры, а не на эмоции. На самом деле, то, что можно назвать аграрными холдингами, дают 20-25% аграрного производства в Украине, говорит представитель ВАР. А основными производителями, как и в Европе, является средний и малый бизнес.
Другое дело, что украинское и европейское понимание малого и среднего хозяйства разнятся.
“У них 5-10 гектаров – это уже полноценный фермер. А у нас это считается личным крестьянским хозяйством, когда семья объединила свои паи и работает. У нас это не называется фермерством. У нас больше всего в структуре производства фермеры имеют по 2-3 тысячи гектаров земли”, – объясняет представитель аграрной ассоциации и признает, что “конечно, европейцам с таким будет трудно конкурировать”.
Именно такая модель сельского хозяйства позволила Украине превратить его в успешный аграрный бизнес, который и во время войны остался главным источником притока твердой валюты.
Если бы украинские аграрии еще научились, как в ЕС, объединяться и совместно отстаивать свои интересы, то, говорит представитель ВАР, “нам субвенции и та поддержка вообще не будут нужны”.
Уроки на будущее
Кроме понимания, как все работает в отдельно взятой отрасли экономики, из зернового конфликта с Польшей можно извлечь несколько уроков.
Во-первых, громкие заявления могут омрачать реальные цифры, и нужно поддерживать постоянную прямую коммуникацию на понятном для определенной аудитории языке.
“Если мы этого не делаем, то право слова остается только у другой стороны”, – говорит Лана Зеркаль. При этом говорить должно не только правительство, но и сами аграрии, лучше знающие реальную ситуацию.
Во-вторых, пример поляков показал, что они не боятся конфликтовать, защищая свои интересы.
“Эта позиция, когда ты неудобна, но отстаиваешь собственную позицию, требует определенной устойчивости, – замечает Лана Зеркаль. – И они всегда это будут делать. Потому что они знают, что это работает”.
В-третьих, напоминает она, Украина получила безвизовый статус для путешествий в ЕС только после того, как европейцы решили свою внутреннюю проблему, которая касалась мигрантов. Это свидетельствует, что Киев вряд ли сможет продвинуться в собственных переговорах с Брюсселем без решения накопившихся проблем в самом ЕС.
“Речь идет как о распределении бюджетных средств, так и об общих правилах принятия решений”, – объясняет Лана Зеркаль.
И последнее, но очень важное: не стоит забывать о домашней работе, которую Украина должна проделать для продвижения к членству в ЕС.
“У нас же политика ведется в стиле “шаг вперед – два назад”. Мы сначала принимаем антикоррупционное законодательство, потом его откатываем его назад. А после этого приходится прилагать еще больше усилий, чтобы вернуть то, что уже было”, – напоминает дипломат.
И, наконец, надо понимать, что у каждой страны есть свои сферы, где вводить европейские правила будет очень дорого стоить, говорит Лана Зеркаль, напоминая пример Норвегии, которая так и не стала страной-членом ЕС, потому что не могла отказаться от собственных традиций в рыболовстве.
На финальном этапе переговоров она ограничилась экономическим сотрудничеством с ЕС.
Препятствие или локомотив?
Даже во время войны украинским аграриям удается сеять, собирать и продавать урожай, зарабатывая для страны валюты больше, чем другие отрасли экономики.
“Уже понятно, что легко не будет, что свои интересы нужно правильно и умело отстаивать”, – говорит Денис Марчук.
По его мнению, первый урок украинцы усвоили неплохо. Ведь предложения Украины согласовала Еврокомиссия, включая схему мониторинга и лицензирования экспорта продукции. Кроме того, предложенный зерновой компромисс восприняли некоторые соседи Украины, отказавшись от односторонних ограничений.
Однако, добавляет представитель аграрной организации, он уже слышит от украинских фермеров сомнения в целесообразности вступления в ЕС.
“С точки зрения безопасности, уровня жизни мы понимаем, зачем туда идти. А по экономике и тому, какие и кому она даст плюсы, это уже нужно считать”, – говорит о настроениях украинских аграриев Денис Марчук.
Лана Зеркаль наоборот считает, что именно аграрная отрасль может стать драйвером членства Украины в ЕС или европейском рынке, – “поскольку все, что мы можем экспортировать, оно в ЕС имеет большую ценность, чем в Украине”.
Но это не будет легко: “Нужно готовиться не к легкому пути под фанфары. А понимать, что мы, выходя на европейский рынок, у кого забираем долю этого рынка. Поэтому это не будет легко или под аплодисменты”.
Спасибо!
Теперь редакторы в курсе.